Podstawy skargi kasacyjnej do NSA

Od momentu wejścia w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trwa spór dotyczący tego jakie przepisy mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej do NSA (art. 174 ustawy). Przepis ten był już raz przedmiotem badania przez TK. W wydanym 20 września 2006r wyroku TK stwierdził, że analizowany przepis jest zgodny z Konstytucją. Uzasadniając ten pogląd Trybunał stwierdził przede wszystkim, że „istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności kwestionowanego przepisu (…) ma sens, jaki jego postanowieniom nadaje NSA w swoim orzecznictwie. Szereg orzeczeń wskazujących na dotychczasową wykładnię kwestionowanego przepisu przywołuje skarżąca. Jednak przy ostatecznej ocenie konstytucyjności omawianego przepisu nie można abstrahować od wyraźnej już ewolucji, jaką w tym zakresie przechodzi orzecznictwo NSA. (…) O tym, jak obecnie NSA pojmuje podstawy skargi kasacyjnej, świadczy następujący fragment uzasadnienia wyroku z 16.1.2006 r., I OPS 4/05 (….). Przy takim rozumieniu przez NSA podstaw skargi kasacyjnej i obowiązku odniesienia się przez sąd II instancji do zarzutów, podniesionych w tego rodzaju skardze (…) kwestionowany przez skarżącą art. 174 oraz art. 183 (…) nie naruszają konstytucyjnego prawa do sądu”.

Cytowany wyrok TK nie zlikwidował jednak istniejących wątpliwości. Wcześniejszej praktyki orzeczniczej NSA nie zmieniło bowiem ani uzasadnienie wyroku TK, ani cytowane przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenie NSA z 16.01.2006r (I OPS 4/05). W rezultacie do TK ponownie trafiła skarga konstytucyjna dot. zgodności z Konstytucją art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (SK 8/09). Jednocześnie NSA 26.10.2009r podjął, pierwszy raz w historii w pełnym składzie, uchwałę mającą na celu wyjaśnienie istniejących wątpliwości. Uchwała ta zapadła niejednomyślnie. W mojej ocenie zdania odrębne trafnie wskazują na merytoryczne słabości uchwały NSA z 26.10.2009r. W szczególności warto przywołać trzy fragmenty zdań odrębnych:

„Dla nikogo z sędziów biorących udział w podjęciu uchwały nie było tajemnicą, że pozostaje ona w związku z postępowaniem, jakie toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym na skutek wniesionej skargi konstytucyjnej. Powtarza się zatem sytuacja, w której doszło do wydania wspomnianego w uzasadnieniu uchwały wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 16.1.2006 r. I OPS 4/05. Teza tego wyroku (…) wprowadziła w błąd Trybunał Konstytucyjny co do sposobu odczytania treści art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. przez składy orzekające NSA. Wynika to wprost z uzasadnienia wyroku TK z 20.9.2006 r. sygn. akt SK 63/05 (…) Uważam, że nie należało podejmować uchwały, przed zajęciem stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny. Jest ono ze wszech miar pożądane, jako że określenie podstaw kasacyjnych poprzez skopiowanie rozwiązania przyjętego w procedurze cywilnej (art. 393(1) k.p.c. w ówczesnym brzmieniu) od początku budziło zastrzeżenia. Jeżeli uchwała, tak jak poprzednio wyrok składu siedmiu sędziów, miałaby wpływać na treść orzeczenia TK to ten podtekst przemawia przeciwko podjęciu uchwały w tym momencie. Podniesione w uzasadnieniu wniosku wątpliwości interpretacyjne istnieją od kilku lat. Jestem zdania, że ich rozwiązanie powinno nastąpić w drodze nowelizacji przepisu a nie poprzez wykładnię, która w mojej ocenie ma charakter prawotwórczy. (…) Już w części historycznej (uzasadnienia uchwały NSA – Q.) powołano się na dominujący jakoby „nurt zapatrywania”, w myśl którego jako podstawa skargi kasacyjnej mogą być wskazane przepisy postępowania stosowane przez organy administracji publicznej. Za najbardziej reprezentatywny dla tego sposobu rozumienia podstaw kasacyjnych uznano wspomniany już wyżej wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16.1.2006r. Otóż stwierdzenie to dalekie jest od rzeczywistości. Wyrok ten określono jako dyskusyjny, a przy tym „odbiegający od zadziwiająco zgodnych ustaleń doktryny” (por. Z. Kmieciak, op.cit., s. 125). W Izbie Finansowej NSA, w której orzekam, nie wydano ani jednego wyroku wpisującego się w ten „nurt zapatrywań”. W żadnym z wydanych Komentarzy do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zakwestionowano poglądu, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a nie administracyjnego”. [sędzia NSA G. Borkowski]

„Trzeba też mieć na uwadze, że na poziomie sądu ostatniej instancji wymagana jest (…) precyzja wypowiedzi i czystość przyjmowanych konstrukcji. Obniżenie standardów w tym zakresie będzie złym przykładem dla młodych pokoleń prawników.” [sędzia NSA B. Gruszczyński].

„O braku w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej K.p.a., a w każdym razie wątpliwości czy naruszenie jego przepisów mieści się w pkt. 2 tego artykułu, świadczą postępujące rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, a także uchwała I OPS 10/09. Brak ten powodował duży dyskomfort orzekania, bowiem uniemożliwiał pełne odniesienie do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taki mankament art. 174 P.p.s.a. należy naprawić nowelą. (…) Artykuł 174 P.p.s.a. jest jednym z kluczowych unormowań, dlatego jego konstrukcja powinna być jasna i niebudząca wątpliwości, ani interpretacyjnych, ani tym bardziej co do konstytucyjności. Stan taki nie powinien być osiągany uchwałą, nawet pełnego składu Naczelnego Sadu Administracyjnego, zwłaszcza że rozumienie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wynika dopiero z uzasadnienie uchwały, bowiem nie z jej tezy. Może on i powinien być osiągnięty stosowną zmianą przepisu.” [sędzia NSA J. Runge-Lissowska]

Konsekwencje destrukcji

„Trybunał nie troszczy się o to, aby w motywach wyroku wyjaśnić publiczności swoje zamiary i założenia (choćby po to, aby mogły one podlegać publicznej weryfikacji). Nie konfrontuje swej wypowiedzi z oczekiwaniami (nadziejami) tych, do których trafia jego orzeczenie. (…) Destrukcja w systemie prawnym (a więc działania ustawodawcy negatywnego) z natury rzeczy wymaga intensywniejszych zabiegów wyjaśniających i kompensujących następstwa derogacji niż działania ustawodawcy pozytywnego. Tymczasem sama świadomość potrzeby takich działań kompensujących jest w Polsce znikoma. Podobnie jest z wiedzą, jakie one mogą być i jakie być powinny (tu mści się m. in. magisterialny styl uzasadniania orzeczeń TK).”

K. Gonera, E. Łętowska, Artykuł 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, Państwo i prawo, 2003r, nr 9, s. 5-6

Odmowa tylko z uzasadnieniem

RPO uczestniczy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej jednego z sędziów, w odniesieniu do Prezydent ”odmówił powołania” na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego. Przedstawiając Trybunałowi swoje stanowisko (jego treść tutaj) RPO wskazał m.in., że:

„norma zawarta w zaskarżonym przepisie (tj. art. 55 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych) może i powinna być zbadana pod katem jej zgodności z Konstytucją. Mając na uwadze powyższe, Rzecznik Praw Obywatelskich w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż skoro omawiana kompetencja (prerogatywa) Prezydenta do powołania sędziów (określona w art. 179 Konstytucji RP i „uszczegółowiona” w art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sadów powszechnych) ma de facto charakter władczy, to standardy demokratycznego państwa prawnego wynikające z art. 2 Konstytucji RP wymagają aby Krajowa Rada Sądownictwa, a także zainteresowani kandydaci na sędziów ubiegający się o powołanie do pełnienia urzędu sędziowskiego dostęp do służby publicznej, czy też awans mogli zapoznać się z motywami uzasadniającymi podjęcie decyzji negatywnej przez Prezydenta. Brak uzasadnienia wydanego przez Prezydenta aktu urzędowego w formie postanowienia w sprawie indywidualnej powoduje, iż u obywateli powstaje stan niepewności i brak zaufania obywateli do państwa. Takie sposób korzystania z prerogatyw rodzi podejrzenie o arbitralność wydanej decyzji, jak również rodzi spekulacje na temat przyczyn jej wydania. W rezultacie kandydaci do pełnienia urzędu sędziowskiego, pomimo spełnienia przesłanek ustawowych do pełnienia funkcji sędziego i uzyskaniu pozytywnej oceny KRS, są nierówno traktowani w swym prawie dostępu do służby publicznej, poprzez brak jasności i przejrzystości procedur działania władzy publicznej, od decyzji której uzależnione jest pełnienie funkcji sędziego. W niniejszej sprawie Prezydentowi przysługuje osobiste uprawnienie do powoływania sędziów. Jeżeli z niego korzysta, po zapoznaniu się z dokumentami, przygotowanymi przez KRS poświadczającymi zdolność i kwalifikacje kandydata do pełnienia funkcji sędziego, powołuje sędziego poprzez obwieszczenie swego postanowienia w Monitorze Polskim. Prerogatywa oznacza więc kompetencje własne Prezydenta, który może z niej skorzystać, ale nie musi. Korzystanie z przysługujących Prezydentowi uprawnień powinno mieć jednak na celu realizację konstytucyjnych zadań wyznaczonych przez art. 126 Konstytucji, stąd też korzystanie z prerogatyw nie powinno nosić cech działania dowolnego i arbitralnego. Z zasady zaufania obywateli do Państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach należy wywieść wymóg, aby o motywach swego rozstrzygnięcia poinformować zainteresowanych, a więc KRS oraz przede wszystkim osoby kandydujące na stanowisko sędziowskie, których praw podmiotowych postanowienie wydane przez Prezydenta w istocie dotyczy. W szczególności zaś należałoby wskazać, z jakich powodów Prezydent nie skorzystał z przysługującej mu prerogatywy. (…) Ujawnienie przyczyn i przesłanek, jakimi kierował się Prezydent RP wydając postanowienie o odmowie powołania kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, pomimo pozytywnego w tym przedmiocie wniosku KRS, pozwoliłoby, zgodnie z zasadą zaufania państwa do obywateli, na publiczną ocenę działań organu uprawnionego do powołania na stanowisko sędziowskie. Możliwość oceny przedstawionych przez Prezydenta RP motywów swojego rozstrzygnięcia, w świetle wartości konstytucyjnych na straży których stoi ten organ, jest bowiem wymogiem wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawa, w którym przejrzystość działań władz publicznych jest jednym z fundamentów współczesnego konstytucjonalizmu Przedstawione powyżej rozważania wskazują w mojej ocenie na poważne wątpliwości, co do zgodności zaskarżonego przepisu art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość odmowy powołania przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, bez podania motywów tego rozstrzygnięcia z art. 60 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji RP.”

Jest to zatem stanowisko „kompromisowe”, tzn. z jednej strony RPO wskazuje, że Prezydent może odmówić powołania sędziego a z drugiej strony akcentuje, iż odmowa powołania wymaga uzasadnienia. Powstaje jednak pytanie gdzie to uzasadnienie miałoby się znaleźć – czy w postanowieniu publikowanym w Monitorze Polskim? Czy może w jakimś osobnym piśmie kierowanym do KRS i samego zainteresowanego? Poza tym stanowisko RPO nie precyzuje czy w ocenie Rzecznika sędziemu przysługuje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o odmowie powołania.

Nowelizacja k.k. niekonstytucyjna

Właśnie dziś Trybunał Konstytucyjny zakończył rozpoznawać pytanie prawne Sądu Apelacyjnego w Krakowie dotyczące swobody orzekania przez sędziego o wymiarze kary za przestępstwa przeciwko zdrowiu i życiu. Trybunał orzekł, że art. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny jest niezgodny z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 i 2 konstytucji przez to, że został uchwalony przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania. Uzasadniając swoje orzeczenie TK stwierdził, że w badanej sytuacji proces legislacyjny zmierzający do uchwalenia przepisu nadającego art. 148 § 2 k.k. nowe brzmienie był dotknięty uchybieniami kolidującymi z wymogami wynikającymi z art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 konstytucji w zakresie płynących z nich wymogów dotyczących dopuszczalnych poprawek.

To orzeczenie nie jest zbyt dużym zaskoczeniem dla każdego, kto analizował proces legislacyjny dotyczący tego przepisu. Niemal dokładnie rok temu pisałem na tym blogu, że „już z samych tylko przyczyn formalnych – niezależnie od zarzutów merytorycznych – przepis ten powinien zostać uznany za niekonstytucyjny.” No i ostatecznie wyszło na moje 😉 Ciekawy jestem jak się teraz czuje obecny RPO, który wycofał z Trybunału wniosek swojego poprzednika dotyczący tej sprawy. Gdyby nie to posunięcie, to niekonstytucyjność omawianego przepisu zostałaby zapewne stwierdzona już dużo wcześniej.

W omówieniu wyroku na stronie internetowej Trybunału brak jest wzmianki dotyczącej skutków opisywanego orzeczenia. Wydaje się jednak, że składanie wniosków o wznowienie postępowań karnych już zakończonych skazaniem na podstawie art. 148 § 2 nie jest wyłączone. Nie jest natomiast jasne czy uznanie znowelizowanego przepisu za niekonstytucyjny powoduje automatycznie, że wracamy teraz do stanu prawnego sprzed nowelizacji.